《重庆市铜梁区禁止开垦陡坡地划定范围（征求意见稿）》起草说明

《重庆市铜梁区禁止开垦陡坡地划定范围（征求意见稿）》起草说明

一、背景情况

2010年12月25日，全国人大常委会通过新修订的《中华人民共和国水土保持法》，新《水土保持法》第二十条规定“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。省、自治区、直辖市根据本行政区域的实际情况，可以规定小于二十五度的禁止开垦坡度。禁止开垦的陡坡地的范围由当地县级人民政府划定并公告。”

为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强新时代水土保持工作的意见》和《中华人民共和国水土保持法》，根据市委办公厅、市政府办公厅《重庆市贯彻落实〈关于加强新时代水土保持工作的意见〉具体措施》、《重庆市水利局 重庆市规划和自然资源局 关于开展禁止开垦陡坡地范围划定工作的函》（渝水函〔2024〕203号）等文件要求，在铜梁区人民政府的统筹领导下，铜梁区水利局精心组织、有序开展铜梁区禁止开垦陡坡地范围划定工作。

二、划定依据

(1)   《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）；

(2)   《中华人民共和国水土保持法》（2010年修订）；

(3)   《关于加强新时代水土保持工作的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅，2022年12月）；

(4)   《水利部办公厅关于印发水土保持重点区域划定技术指南的通知》（办水保〔2024〕2号）；

(5)   《水利部关于加强水土保持空间管控的意见》（水保〔2024〕4号）；

(6)   《水利部办公厅关于印发2024年水土保持工作要点的通知》(办水保〔2024〕54号）；

(7)   《水利部贯彻落实<关于加强新时代水土保持工作的意见>具体措施》（水保〔2023〕25号）；

(8)   《重庆市实施<中华人民共和国水土保持法>办法》（2018年修订）；

(9)   《重庆市贯彻落实<关于加强新时代水土保持工作的意见>具体措施》（重庆市委办公厅、市政府办公厅，2023年12月5日）；

(10)   《重庆市水利局 重庆市规划和自然资源局 关于开展禁止开垦陡坡地的范围划定工作的函》（渝水函〔2024〕203号）；

三、技术路线

本次铜梁区禁垦范围划定工作主要有收集资料、按照技术标准划定成初步成果、初步成果核查修改、形成最终成果，具体技术路线见下图。

图1禁垦范围划定工作技术路线图

四、划定方法

（一）划定原则

本次禁垦范围划定原则主要有：

(1)         遵循参考铜梁区水土保持成果原则

针对铜梁区区域自然地理差别较大，水土流失特点差别较大的特点，本次对禁垦范围划定要充分参考衔接铜梁区水土流失重点预防区和重点治理区复核划分成果、铜梁区水土保持规划（2018-2030年）等相关水土保持成果，以增强水土保持成果整体协同性，使得水土保持工作更精准。

(2)         主导因素与综合性相结合原则

与单一要素分区不同，禁垦范围划定具有显著的综合性。它是由自然、水土流失、交通、社会经济因子等组成的统一整体。在进行划定时，不能仅仅分析个别因子的地域分异，而应全面分析所有因子及由之组成的系统组合的地域分异。

(3)         统筹兼顾原则

禁垦范围划定既要着重水土流失防治，发挥水土保持整体功能，又要统筹兼顾流域和区域、城市与农村、建设与保护、重点区域与一般区域、水土保持与相关行业之间的关系，因此尽可能统筹考虑自然生态整体协调性、图斑分布集中连片性进行划定，同时考虑地域之间的共轭关系和联系特点。

(4)         定量判别与定性判定相结合原则

以禁垦范围划定的主导因素为主，选取国土变更调查中林地、草地、裸土地，坡度级别大于25度等各方面的指标，采取定量的数理统计方法和数学模型先行进行禁垦范围划定。然后结合遥感影像、建设项目、发展需求等相关因素进行定性判定，最后综合定量和定性分析结果，结合当地情况进行调整与合并。

(5)         科学划定、切实落地原则

要以“保护优先、合理利用、科学管理”为基本要求，严格按照《中华人民共和国水土保持法》、《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》等相关文件规范要求，科学的开展禁垦范围划定工作，统筹考虑禁垦范围的整体性和系统性，划定成果要做到图形边界清晰合理、落地准确、集中连片以便于实际管理。

（二）基础数据收集

按照禁止开垦陡坡地范围划定定量指标与定性指标要求，对禁垦范围划定过程中所需的基础数据进行收集整理。在ArcGIS软件平台支持下，建立相同的空间参考坐标系，将收集的数据进行叠加处理，建立专题数据库，采用空间分析法进行禁垦范围划定，所需收集的基础数据详见下表：

表1基础数据收集表

（三）划定方法和步骤

本次禁垦范围划定严格按照《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》文件要求，主要有提取二十五度以上的图斑、提取第三次全国国土调查成果中的林地、草地、裸土地图斑、生成二十五度以上林地、草地、裸土地图斑、合并限制性因素、将二十五度以上林地、草地、裸土地图斑扣除合并限制性因素并处理碎图斑、修正复核禁垦范围，具体方法步骤如下：

(1)         根据《中华人民共和国水土保持法》第二十条、《重庆市实施<中华人民共和国水土保持法>办法》第十八条规定“禁止在二十五度以上陡坡地开垦种植农作物。在二十五度以上陡坡地种植经济林的，应当科学选择树种，合理确定规模，采取水土保持措施，防止造成水土流失。”，提取生成铜梁区第三次全国国土调查成果坡度数据中坡度在二十五度以上的图斑，总面积为279.54km2，见下图。

图2铜梁区坡度二十五度以上图斑分布图

(2)         根据《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》文件要求，禁垦范围划定须在林地、草地、裸土地中进行划定，故提取生成第三次全国国土调查成果中的林地、草地、裸土地图斑，总面积为467.59km2，见下图。

图3铜梁区林地、草地、裸土地图斑分布图

(3)         将坡度级别在二十五度以上的图斑与第三次全国国土调查成果中的林地、草地、裸土地图斑进行叠加分析，得出第三次全国国土调查成果中二十五度以上的林地、草地、裸土地总面积为222.69km2，见下图。

图4铜梁区二十五度以上的林地、草地、裸土地分布图

(4)         根据《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》文件要求，为优先保障耕地保护红线和耕地补充空间，禁垦范围内不能与耕地补充空间等相关限制因素存在交叉重叠，故将永久基本农田（核实处置更新成果）、耕地后备资源空间、生态保护红线外，国土“二调”期间为耕地，“三调”调查为林地、草地等其他地类，适宜恢复为耕地的图斑、2023年度变更调查中耕地等限制因素进行分析合并，见下图。

图5铜梁区禁垦范围划定限制因素合并分布图

(5)         将第三次全国国土调查成果中二十五度以上的林地、草地、裸土地扣除限制因素合并数据，并合并相邻图斑，剔除面积小于5公顷图斑，形成初步处理结果，总面积为136.18km2，见下图。

图6铜梁区禁垦范围划定初步处理图斑分布图

(6)         将初步处理的图斑数据进行属性赋值，按面积、集中连片、山川地貌等情况逐个图斑对其筛选和修正处理，按照不低于3%的比例选取部分图斑进行现场复核验证修改，形成初步禁垦范围，并对形成的初步禁垦范围征求相关部门、镇街的意见，然后根据反馈的意见对其进行修正，最终形成铜梁区初步禁垦范围，共划分517个图斑，总面积为125.42km2，见下图。

图7铜梁区初步禁垦范围分布图

五、划定成果

（一）复核调整

根据《禁止开垦陡坡地范围划定技术指南》文件要求“开展禁止开垦陡坡地范围划定工作，工作中应开展现场实地调查复核，征求地方有关部门意见，形成初步划定成果。”故本次采用现场实地调查复核调整、根据有关部门意见复核调整两种方法来对禁止开垦陡坡地范围进行复核调整。

(1)         现场实地调查复核调整：陡坡地划定需原则上抽取不低于3%的禁止开垦陡坡地范围图斑进行现场复核验证，初步禁垦范围共517个图斑，故本次选取20个图斑进行现场实地调查复核。考虑到全区各镇街由于其所处位置不一，各镇街的地形地貌会有所差别，为了实地现场调查更能全面的反映铜梁全区的地形地貌特点，故本次重点选取近山、村镇周边、道路两侧等人为活动集中区域的图斑，选取的图斑遍布全区东西南北四个方位，涉及大庙镇、华兴镇、南城街道等14个镇街。

(2)         根据有关部门意见复核调整：陡坡地划定成果要充分征求相关部门、镇街的意见，所以在形成禁垦范围初步划定成果后，铜梁区水利局及时将初步禁垦范围（征求意见稿）发送给各相关部门和镇街征求意见，根据反馈的意见对成果进行修改，并协调组织区规划和自然资源局、区林业局、区农业农村委、区生态环境局相关部门召开陡坡地范围划定工作成果复核会，根据会上各部门提出的意见进对成果进行修改完善。再将修改完善的成果上交市规划和自然资源局、市水利局进行复核，根据复核意见对成果进行修改，形成初步划定成果。

（二）划定成果

本次铜梁区禁垦范围初步划定成果共划分214个图斑，涉及安居镇、安溪镇、巴川街道、白羊镇等25个镇街，总面积78.25km2，占全区幅员面积的5.84%，详见下图表。

表2铜梁区禁垦范围初步划定成果统计表

图8铜梁区禁止开垦陡坡地范围分布示意图