区发展改革委关于区政协十届四次会议第13号提案的复函

尊敬的尹玲委员：

您提出的《关于PPP项目建设中存在的风险及建议》（第13号）提案已收悉，感谢您对铜梁区PPP项目建设的关心和支持。我委高度重视，多次与咨询机构、财政等部门沟通，经研究办理，现函复如下：

一、我区PPP项目基本情况

根据《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）《重庆市发展和改革委员会关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（渝发改投〔2019〕959号）要求，我区积极策划包装PPP项目，目前拟实施PPP项目两个，为铜梁区独立工矿区转型升级产城融合PPP项目（以下简称独立工矿区项目）和璧铜线项目（因该项目尚未入库，以下意见对该项目不做重点分析）。其中：独立工矿区项目由金龙城投公司作为政府出资人代表，区住房城乡建委作为业主单位，由我委通过公开招标方式确定重庆咨询集团有限公司作为咨询机构对项目进行策划包装。该项目于2018年起策划，2019年8月实施方案通过区政府审批，10月纳入财政部PPP中心项目管理库，目前正在开展社会投资人资格预审招标工作；璧铜线项目由市住房城乡建委牵头，铜梁区政府和璧山区政府作为项目业主，目前正在开展项目入库工作。

二、关于完善项目机制的问题

PPP项目在我国兴起于20世纪80年代中期，到2003年建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》正式进入推广阶段。2013年以来，财政部以化解地方债务风险、解决新型城镇化建设融资问题、推动财政体制改革以及推动国家治理现代化位主旨推动PPP项目，使各地区PPP项目进入到了全面普及阶段。根据《国家发展改革委关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（发改投资规〔2019〕1098号）等要求，PPP项目需全面深入开展可行性论证审查、依法依规履行项目决策程序、依法依规遴选社会资本，同时，国家财政部和国家发改委已将所有PPP项目纳入财政部政府和社会资本合作中心及全国投资项目在线审批监管平台统一管理。充分说明，我国PPP项目监管制度不断健全，但在某种程度上，政府部门欠缺PPP相关的能力和经验，成为制约PPP健康可持续发展的短板之一。故我委在牵头策划独立工矿区PPP项目时，通过公开招投标方式确定了重庆咨询集团有限公司作为项目咨询机构，借助专业机构力量，补齐政府部门在PPP项目能力和经验上的短板。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）中对PPP项目的回报机制进行了阐述，即“通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过使用者付费及必要的政府付费获得合理的投资回报。PPP项目没有最佳的固定模式，实务操作中，每个PPP项目都应该根据行业与市场情况、项目自身特点和参与者的管理、技术、资金实力等，选择合适的模式并进行优化调整。我区独立工矿区项目对项目公司投资回报来源即是由使用者付费+矿石开采收益+政府可行性缺口补助构成。

三、关于完善项目法律法规的问题

20世界80年代以来，特别是党的十八大提出让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，PPP模式持续升温，PPP相关的法律法规、部门规章、规范性文件等也出现井喷式增长。在中央层面，国务院颁布了一系列顶层设计文件，为PPP全面推广提供了制度支持；在部委层面，国家发展改革委和国家财政部在PPP的操作层面提供了全流程的指导；在行业层面，一系列针对行业发展的指导性文件先后发布，奠定了行业引入社会资本的基础。地方各省市也纷纷颁布推广运用PPP的指导意见，推动PPP项目实施。2016年财政部印发了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92号），对PPP项目基本情况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式选择等内容作了详细要求。重庆市出台的《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》（渝发改投〔2019〕959号），就对合理拓展PPP实施领域、PPP项目“一事一议”、严守“两个10%”红线、资本金“穿透原则”审查等提出了具体要求。

虽然在法律框架上，我国取得了一定进展，但至今未形成系统的PPP法律体系，也并未出台国家层面的PPP法律，立法的表现形式仍以中央部委发布的规范性文件为主，在单一法案的立法工作上，还面临着部委之争、法律冲突等重重困难。因区县政府无权限制定法律法规，只能待国家出台相应法律法规后抓好贯彻落实。

四、关于提高项目公开透明度的问题

PPP项目从策划包装开始，需要大量社会资本、咨询机构提前介入，我区独立工矿区项目策划之初，参与策划的社会资本达到5家以上，项目前期阶段参与的社会资本达到10余家。我区也积极通过媒体广泛宣传，不断吸纳社会资本、咨询机构提出的合理建议。同时，国家层面已建立了财政部PPP中心，所有入库项目信息均通过国家库公示，同时也会发布项目进展情况，可以查询项目进度，提高社会参与度，提高透明度。PPP项目均按照规范要求开展招标，招标信息全程公开、公示。我们在重视政府监管的同时，也高度重视专家监督和公众监督，在前期项目立项、社会资本选择、价格管理、绩效评价等领域，充分做到信息公开、公众参与、引入专业机构，优化政府监管的外部环境，进而形成市场-政府-社会三者之间的良好互动。目前，我区独立工矿区项目资格预审已通过政府公共资源交易平台挂网公告。

五、关于健全风险分担机制的问题

PPP项目的风险因素多且复杂，如政治风险、法律风险、金融风险、自然风险、建设风险及市场风险等。参照类似项目建设运营经验，独立工矿区项目未来可能面临的重大风险主要集中在融资风险、建设风险、矿石资源配置风险、市场经营风险及其他风险等方面。

（一）风险分配原则

PPP项目的风险分配是否合理是影响PPP项目成功的关键因素之一。实施机构与中标社会资本方都应该本着“双赢”的态度就项目的风险分配进行谈判。分配项目的风险时，应遵循以下原则：由对风险最有控制力的一方承担PPP项目的风险；承担的风险程度与所得回报相匹配；承担的风险要有上限；为保证公共部门和私人部门权利和义务的平衡，在合同中还应该设置调整条款。当出现对项目有利的变化时，要进行对称性风险分配。

（二）风险分配框架

按照上述原则，再结合项目既定的商业模式和交易结构，社会资本方将主要承担项目融资、建设、获得采矿权、矿山生产经营、经营性设施运营过程中的风险，而政府方（实施机构）则需要对项目决策、规划设计、审批等过程及结果负责。项目预期风险已与社会资本方进行了充分磋商，同时在项目合同、协议拟定阶段进行了两次市场测试，充分吸收社会资本方反馈的建议，能够做到“风险共担、利益共享”。

此复函已经区发展改革委主要领导周伟峰同志审签。对以上答复您有什么意见，请填写在回执上寄给区政协提案委，以便进一步改进工作。

（联系人：冯琴，联系电话：64406100，13594370100）    

重庆市铜梁区发展和改革委员会

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